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突发事件应急响应等级及对应主体

    日期:2020-09-09     作者:江净(社会矛盾化解业务研究委员会、上海市新闵律师事务所)、彭小玲(社会矛盾化解业务研究委员会、上海市新闵律师事务所)

 

一、对突发事件应急响应等级及对应主体的错误认知

对于就突发事件的应急响应等级及其对应的响应主体不是非常熟悉的人而言,出于对突发事件划分为四级的一般知识以及网络上各色鱼龙混杂的信息,非常容易形成以下这种错误结论:

一级(特别重大)——国家

二级(重大)——省级政府

三级(较大)——市级政府

四级(一般)——县级政府

这样金字塔似的结构,好记又看似合理,甚至到了以讹传讹的程度,但其实完全是错误的。它不过仅仅是我国某些个别地区的规定。

实际上,要真正弄明白突发事件响应等级及其对应主体,需要区分三个层次来分析。

二、突发事件响应等级及其对应主体的三个层次

首先要介绍的是,突发事件包含突发公共卫生事件,突发公共卫生事件包含传染病事件。而这三个层次有着不同的响应等级和对应主体的规定。

突发事件的层次

突发事件是指突然发生,造成或者可能造成严重社会危害,需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。

1、突发事件的等级

《突发事件应对法》第三条规定,按照社会危害程度、影响范围等因素,除社会安全事件外,将自然灾害、事故灾难、公共卫生事件这三类突发事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。

2、突发事件的等级划分标准

《突发事件应对法》第三条仅规定了三类突发事件应当划分为四个等级,但却没有明确规定关于突发事件的分级标准,而仅仅规定由国务院或者国务院确定的部门制定。

而国务院2006年1月发布的《国家突发公共事件总体应急预案》也没有关于突发事件的具体分级标准。突发事件管理基于“分级管理,重心下移”的原则,确立了属地管理为主的应急体制。故国家层面的立法是原则性、指导性,专项的、还需要地方性、分类性的二次立法。实践中,突发事件的分级标准一般由各级专项预案制定

3、不同等级突发事件的响应主体

《突发事件应对法》第四十四条仅规定各级人民政府均有启动应急响应(预案)的权限,但并没有详细规定其与响应等级的对应关系。《国家突发公共事件总体应急预案》第3.2.2条也仅规定了,在发生特别重大、重大突发事件时,事发地的省级人民政府或者国务院有关部门有权进行先期处置。第3.2.3条则是规定,对于先期处置未能有效控制的特别重大突发事件,由国务院相关应急指挥机构或国务院工作组统一指挥或指导应急工作。需要多个国务院相关部门共同参与处置的突发事件,由该类突发公共事件的业务主管部门牵头,其他部门予以协助。

4、小结

①突发事件作为内涵最广的概念,其分为四个响应等级,但国家层面并没有关于等级划分的统一标准。

②关于其响应主体的问题,目前国家层面的法律法规、规范性文件仅规定,特别重大突发事件应由国务院作为响应主体,而特别重大以下级别的突发事件的响应主体,国家层面并没有统一规定,而是交由地方在不同类别的预案中自行规定。

突发公共卫生事件的层次

突发公共卫生事件是突发事件中的一种。指突然发生,造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。

   1、突发公共卫生事件的等级

根据《国家突发公共卫生事件应急预案》第1.3条规定,突发公共卫生事件根据其不同性质、危害程度、涉及范围,划分为特别重大(Ⅰ级)、重大(Ⅱ级)、较大(Ⅲ级)和一般(Ⅳ级)四级。

   2、突发公共卫生事件的等级划分标准

   目前仅针对特别重大突发公共卫生事件有着国家层面的统一的等级划分标准,而特别重大以下的突发公共卫生事件国家层面尚无统一标准。

   ①特别重大突发公共卫生事件的范围

A、肺鼠疫、肺炭疽在大、中城市发生并有扩散趋势,或肺鼠疫、肺炭疽疫情波及2个以上的省份,并有进一步扩散趋势。

B、发生传染性非典型肺炎、人感染高致病性禽流感病例,并有扩散趋势。

C、涉及多个省份的群体性不明原因疾病,并有扩散趋势。

D、发生新传染病或我国尚未发现的传染病发生或传入,并有扩散趋势,或发现我国已消灭的传染病重新流行。

E、发生烈性病菌株、毒株、致病因子等丢失事件。

F、周边以及与我国通航的国家和地区发生特大传染病疫情,并出现输入性病例,严重危及我国公共卫生安全的事件。

G、国务院卫生行政部门认定的其他特别重大突发公共卫生事件。

特别重大以下突发公共卫生事件的等级划分尚无统一标准

《卫生部法定传染病疫情和突发公共卫生事件信息发布方案》(卫办发[2006]79号)第一第(二)款仅仅规定了特别重大突发公共卫生事件的范围。同时规定“其他三级分类标准按照《国家突发公共卫生事件应急预案》执行”。但《国家突发公共卫生事件应急预案》也仅规定了特别重大突发公共卫生事件的范围(具体内容同第①点),并未规定其他三级的分类标准。实践中,特别重大以下级别的突发公共卫生事件的分级标准一般交由地方突发公共卫生事件专项预案规定。

3、不同等级突发公共卫生事件的响应主体

《国家突发公共卫生事件应急预案》第4.3条规定,特别重大(I级)突发公共卫生事件应急处理工作由国务院或国务院卫生行政部门和有关部门组织实施;特别重大级别以下的突发公共卫生事件的等级标准由各地方自行制定,其应急处理工作由地方各级人民政府负责组织实施。超出本级应急处置能力时,地方各级人民政府要及时报请上级人民政府和有关部门提供指导和支持。
   4、小结

①突发公共卫生事件分为四个响应等级,但国家层面仅针对特别重大这一级别有具体统一的划分标准。

②关于其响应主体的问题,目前国家层面的法律法规、规范性文件仅规定,特别重大突发公共卫生事件应由国务院或国务院卫生行政部门作为响应主体,而特别重大以下级别的突发公共卫生事件的响应主体,国家层面并没有统一规定,而是交由地方预案自行规定。

(三)传染病事件的层次

传染病事件是突发公共卫生事件中的一种。指能够在人与人之间或人与动物之间相互传播并广泛流行的疾病,并严重影响公众健康的事件。

1、传染病事件的类别及其与突发公共卫生事件等级之间的关系

  《传染病防治法》第三条规定,传染病不分级,而是分为甲乙丙三类,突发公共卫生事件等级为四级,二者并无一一对应关系。其中,传染病中的甲类传染病(鼠疫、霍乱)和部分乙类传染病(如传染性非典型肺炎并呈扩散趋势)属于特别重大突发公共卫生事件,其他传染病种类具体属于突发公共卫生事件的何种等级,交由各级突发公共卫生专项预案具体规定。此次新型冠状病毒肺炎根据其性质及扩散趋势,则属于特别重大突发公共卫生事件。

   2、传染病事件的应急响应主体

传染病事件属于突发公共卫生事件的一种,其应急响应主体与突发公共卫生事件的应急响应主体并无二致。但基于传染病事件的特殊性,《中华人民共和国传染病防治法》第二十条规定,县级以上地方人民政府应当制定传染病预防、控制预案,报上一级人民政府备案。地方人民政府和疾病预防控制机构接到国务院卫生行政部门或者省、自治区、直辖市人民政府发出的传染病预警后,应当按照传染病预防、控制预案,采取相应的预防、控制措施。

根据上述规定,《传染病防治法》在地方各级人民政府启动预案、采取措施前添加了前置程序,即接到国务院卫生行政部门或者省、自治区、直辖市人民政府发出传染病预警之后,也就意味着地方各级人民政府并没有实质的启动应急预案、采取应急措施的启动权。

3、小结

①传染病分为甲乙丙三类。其中甲类传染病(鼠疫、霍乱)和部分乙类传染病(如传染性非典型肺炎并呈扩散趋势)属于特别重大突发公共卫生事件,其他传染病种类具体属于突发公共卫生事件的何种等级,交由各级突发公共卫生专项预案具体规定。

②关于其响应主体的问题,有特殊前置规定。地方各级人民政府必须在接到国务院卫生行政部门或者省、自治区、直辖市人民政府发出传染病预警之后,才能启动预案、采取应急措施。

三、京、沪、鄂关于突发公共卫生事件应急响应等级及对应主体的相关规定

根据上述分析,在此详细查实京、沪、鄂三省市关于突发公共卫生事件应急响应等级及对应主体的相关规定,以供参考。

(一)北京

1、关于突发公共卫生事件的等级划分标准

《北京市突发公共卫生事件应急预案》第1.6条也仅规定了特别重大级别的划分标准,而没有关于特别重大级别以下的划分标准。

2、关于不同等级突发公共卫生事件及应急响应主体的规定

《北京市突发公共卫生事件应急预案》第4.3条对北京市不同等级突发公共卫生事件应急响应的对应主体做了如下规定:

①一般突发公共卫生事件(Ⅳ级)应急响应

区(县)突发公共卫生事件应急指挥部负责组织各有关部门开展对一般突发公共卫生事件的应急处置工作。市突发公共卫生事件提供技术支持。

②较大突发公共卫生事件(Ⅲ级)应急响应

市突发公共卫生事件应急指挥部办公室或属地区(县)应急指挥部的主要负责同志批准,启动Ⅲ级应急响应,由市突发公共卫生事件应急指挥部办公室或属地区(县)应急指挥部的主要负责同志负责指挥处置。

③重大突发公共卫生事件(Ⅱ级)的应急响应

市突发公共卫生事件应急指挥部经总指挥批准,启动Ⅱ级应急响应。由市突发公共卫生事件应急指挥部总指挥领导指挥重大突发公共卫生事件的处置工作。

④特别重大突发公共卫生事件(Ⅰ级)的应急响应

市突发公共卫生事件应急指挥部办公室接到特别重大突发公共卫生事件报告后,立即上报市应急委,由市应急委报经国务院或者国家突发公共卫生事件应急指挥部批准后启动Ⅰ级应急响应。特别重大突发公共卫生事件由国务院或国务院卫生行政部门和有关部门组织实施。

(二)上海

1、关于突发公共卫生事件的等级划分标准

《上海市突发公共卫生事件专项应急预案》第1.3.2条明确规定了四级突发公共卫生事件的划分标准。

2、关于不同等级突发公共卫生事件及应急响应主体的规定

《上海市突发公共卫生事件专项应急预案》第4.2条对上海市不同等级突发公共卫生事件应急响应的对应主体做了如下规定:

I级响应

市应急处置指挥部在国家相关应急指挥机构和市委、市政府的统一领导和指挥下,组织协调本市突发公共卫生事件的应急处置。  

②Ⅱ级响应

市应急处置指挥部负责本市重大突发公共卫生事件应急处置的统一指挥。

③Ⅲ级响应

市卫生局负责组织实施本市较大突发公共卫生事件应急处置。

④Ⅳ级响应

区县政府负责组织有关部门实施突发公共卫生事件应急处置。市卫生局提供技术支持。

(三)湖北

1、关于突发公共卫生事件的等级划分标准

《湖北省突发公共卫生事件应急预案》没有对突发公共卫生事件的等级划分标准进行明确规定。

2、关于不同等级突发公共卫生事件及应急响应主体的规定

《湖北省突发公共卫生事件应急预案》第5.3条规定:发生突发公共卫生事件后,事发地县级政府必须成立现场应急指挥部;发生Ⅲ级以上突发公共卫生事件时,事发地市(州)政府必须成立现场应急指挥部。同时,对湖北省不同等级突发公共卫生事件应急响应的对应主体做了如下规定:

①Ⅰ级响应

省卫生应急指挥部指挥长主持会商会,决定应急处置的重大事项,统一指挥或指导有关地方、部门按以下要求开展应急处置工作。

②Ⅱ级响应

省卫生应急指挥部指挥长主持会商会,指挥、协调突发公共卫生事件应急处置工作。

③Ⅲ级响应

省卫生应急办组织协调应急处置工作。

④Ⅳ级响应

省卫生应急办开展以下工作:及时掌握应急处置情况、责成部省属医疗卫生机构指导事发地开展处置工作、必要时省卫生厅派出工作组赶赴现场指导地方开展应急处置工作。

 



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