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解读《厦门经济特区多元化纠纷解决机制促进条例》

    日期:2020-09-08     作者:陆俐莎(社会矛盾化解业务研究委员会、上海市新闵律师事务所)、朱钰婕(上海市新闵律师事务所)

       为了完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制, 2015年4月1日,《厦门经济特区多元化纠纷解决机制促进条例》(以下简称《促进条例》)经厦门市第十四届人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过并公布,自2015年5月1日起正式施行。该条例属全国第一个促进多元化纠纷解决机制建设的地方性法规,它的出台对建立和完善厦门市多元化纠纷解决机制,化解社会各类矛盾,减少矛盾纠纷的对抗性,降低纠纷化解成本,创新社会治理,维护社会和谐具有积极的作用和意义。现笔者就《促进条例》的出台背景、主要内容、特色亮点等,具体分析如下:

一、条例出台背景

首席大法官周强在2015年4月9日眉山会议上指出,各级人民法院要按照“国家制定发展战略、司法发挥保障作用、推动国家立法进程” 新“三步走”战略,加快推进多元化纠纷解决机制改革的进程,推动多元化纠纷解决机制立法,构建系统、科学的多元化纠纷解决体系。多元化纠纷解决机制改革实施十余年来,已经在改革成果立法方面取得显著成效,这不仅体现在《人民调解法》的颁布和《民事诉讼法》的修订,更为重要地体现在当前推进多元化纠纷解决机制的单项立法或综合性立法的立法进程中。

2015年5月1日,全国第一部多元化纠纷解决机制地方法规《厦门经济特区多元化纠纷解决机制促进条例》正式实施,这是我国第一个有关ADR(Alternative Dispute Resolution, 指以协商、调解和仲裁为主要内容的非诉讼纠纷解决体系)的地方立法性文件,开创了我国多元化纠纷解决机制立法先例,成为我国ADR发展历程的绚丽坐标,厦门也因此成为我国多元化纠纷解决机制的试验区。

最高人民法院“眉山会议”高度评价《促进条例》的颁布为推进中国多元化纠纷解决机制建设开启了新的一页,为国家建立科学系统的纠纷解决体系和其他地方的立法提供了重要参考,“厦门经验”成为全国法学界、司法界关注的焦点。随后,山东、黑龙江、四川等省也开启了省级地方立法的起草与论证。随着《促进条例》的加速落地落实,多元化纠纷解决机制的基本形成和有效运作,在畅通纠纷解决路径、便利群众寻求权利救济、缓解社会和诉讼的压力等方面,效果日益凸显,群众真切体验和获得了改革创新带来的“红利”。

 二、条例主要内容

       (一)基本框架

《促进条例》全文分为“总则”、“纠纷解决途径”、“纠纷解决程序衔接”、“纠纷解决组织建设”、“纠纷解决保障措施”、“考核监督”以及“附则”共七章七十六个条款。

(二)重点内容

1、明确立法目的

《促进条例》第一条“为了完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制,及时、便捷、有效地解决纠纷,维护社会和谐,促进公平正义,遵循有关法律、行政法规的基本原则,结合厦门经济特区实际,制定本条例”的规定,确定了立法的目的,从立法上明确多元化纠纷解决的发展目标、地位以及价值取向。

2、确定组织机构

多元化纠纷解决机制建设是一个庞大的系统工程,需要有个机构来牵头组织协调,条例按照“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理原则,在第四至八条确定了各级组织机构的职责:由社会治安综合治理部门会同司法行政部门制定发展规划和指导推动工作开展的职责;由法院、检察院、政府法制机构及其他有关职权部门在各自职责范围内负责相关工作;由市、区人民政府及其有关部门依法制定相关规定,加强社会矛盾纠纷预防和化解能力建设,提供必要的公共财政支持,促进各类纠纷解决组织的发展;由镇、街道履行社会矛盾纠纷预防化解职责;由村(居)委会及时有效化解民间纠纷;由法院加强对调解组织的指导,建立健全诉讼与非诉讼纠纷解决衔接机制;还明确了工青妇、媒体等有关方面的作用。

3、优化程序设计

条例在第二章“纠纷解决途径”中列举了协商和解、社会调解、行政解决纠纷、仲裁、诉讼等纠纷解决途径,还以兜底条款“法律、行政法规规定或者当事人认可的其他方式”,预留发展空间。明确各类纠纷解决方式的分工和合作,完善运行关系。当事人可以自主选用其中的任何一种方式来解决纠纷,除非法律另有规定。同时鼓励和引导当事人选择对抗性较弱、成本较低的方式解决纠纷,首选协商,和解不成再进行调解或申请行政解决,通过对纠纷的分流与过滤,避免或减少诉讼。

在第二章第二至三节中,条例对协商、调解以及行政解决纠纷这几种常用的非诉讼方式进行了程序设计。目前法律只规定可以和解,但怎么和解、和解效力怎样,都不明确,调解的规则也比较欠缺。条例借鉴国外的做法以及这些年的实践成果,规定协商可以邀请第三方参与,可以运用早期中立评估、中立性事实调查、专家鉴定等方法,为协商、调解提供参考依据;就调解的启动、期限、终止、调解协议制作以及调解员中立、保密原则等,对调解程序作了必要的程序规制;明确了依法达成的和解协议、调解协议的合同效力。

4、完善程序衔接

条例在第三章“纠纷解决程序衔接”中明确各种纠纷解决方式的分工协作,深化诉调对接机制,实现程序的合理衔接和相互协调,推动各种非诉讼方式在司法的促进、保障下有效运作。条例依照民事诉讼法、公证法、仲裁法等相关法律,明确和解、调解协议可以依法通过公证、仲裁确认赋予强制执行效力,或者依法申请支付令、司法确认,与司法程序衔接,通过法院的执行力保障权利义务的最终实现。通过各种纠纷解决方式的衔接与融合,形成功能互补、相互协调的运行体系。

5、创新调解方式

调解制度在我国源远流长。近年来世界各国ADR蓬勃发展,调解也作为一种基本形式,得到广泛运用。调解包括社会调解、行政调解、法院附设调解等类型。其中社会调解,还可以分为人民调解、劳动争议调解、行业调解、商事调解等。除人民调解、劳动争议调解已有专门法律规定外,其他调解组织都尚无立法予以规范和管理。条例第四章“纠纷解决组织建设”对各类调解组织的建设进行了划分,明确各自的功能和职责,突出各自的特点和优势。调解组织一般都是公益性的,不收费,但针对复杂的专业领域的调解,应允许实行市场化运作,这有利于调解行业的长远发展。条例前瞻性地规定了提供有偿调解服务的商事调解以及其他形式的市场化纠纷解决服务。

此外,条例在制度设计上也作了开放式的规定,鼓励通过互联网等新型沟通方式调解,探索网络消费以及其他新兴领域纠纷调解工作。条例还鼓励成立调解员协会,实行行业自律管理。

6、规范保障措施

纠纷解决是政府公共服务职责。从国外的经验来看,调解机构之所以快速发展,与政府财政的强大资金支持是分不开的。第五章“纠纷解决保障措施”中,条例建立以政府支持为主的经费保障机制,对人民调解、劳动争议仲裁、农村土地承包经营纠纷仲裁工作所需经费,相关法律已有明确规定,政府应当纳入财政预算予以保障;对其他公益性调解组织按照规定给予补贴,提供必要的物质和经费支持。依据《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》对深化公共服务改革的部署,条例规定了政府购买调解服务,探索公共服务多元化供给模式。

三、条例特色亮点

《促进条例》借鉴吸收了国内外社会治理和纠纷解决的先进理念和实践成果,对多元化纠纷解决机制进行了定义,从立法上明确多元化纠纷解决的发展目标、地位以及价值取向,积极引导人民群众形成正确、理性的纠纷解决观念,强调社会协同的理念,尊重当事人意思自治,发挥社会自我调节作用,促进社会共同治理,很多内容具有开创性意义:

(一)首次确立纠纷解决分层递进理念。鼓励和引导当事人优先选择成本较低、对抗性较弱、利于修复关系的非诉讼方式解决纠纷,首选协商,和解不成再进行调解或申请行政解决,通过对纠纷的分流与过滤,避免或减少诉讼。

(二)首次确立多元化纠纷解决机制建设的组织体系。明确由综治部门会同司法行政部门推进多元化纠纷解决机制的建设与实施,制定发展规划,指导、推动工作开展。同时还明确了政府、法院、人民团体、以及其他部门、有关方面的职责。

(三)首次对各种纠纷解决途径进行整体规划和协调。明确各种纠纷解决方式的分工协作,全面梳理并规范了人民调解与行政调解对接、警调对接、检调对接以及诉调对接程序,推动各种非诉讼方式在司法的促进、保障下有效运作,形成功能互补、相互协调的运行体系。

(四)首次对协商、调解的程序进行全面规范。就调解的启动、期限、终止、调解协议制作,以及调解员中立、保密原则等,对调解程序作了必要的程序规制。明确了依法达成的和解协议、调解协议的效力。确立了无争议事实记载、无异议调解方案认可、调解与裁决混合形式等制度。对行政调解的范围、管辖、受理等作了规范,以强化行政调解功能与责任。

(五)首次确立多元化纠纷解决机制建设的保障机制。建立以政府支持为主的经费保障机制,规定了政府购买调解服务,探索公共服务多元化供给模式。允许商事调解组织有偿收费,实行市场化运作,逐步建立适应不同解纷组织、不同解纷方式特点的多层次、多样化的经费保障体系。

四、对《促进条例》的思考

(一)应当充分重视目前已经设立的律师调解组织

律师调解,是由律师、依法成立的律师调解工作室或者律师调解中心作为中立第三方主持调解,协助纠纷各方当事人通过自愿协商达成协议解决争议的活动。全国有36.5万余职业律师,2.7万余家律所,是国家治理体系中一支非常重要的纠纷解决力量。律师加入调解员队伍,为当事人解决纠纷又打开了“一扇门”,有助于纠纷的合理分流和纠纷解决资源的合理配置,有助于缓解法院有限的司法资源与持续增长的诉讼案件量之间的矛盾,是完善我国诉讼制度的创新性举措。同时,作为深化律师制度改革的重要成果,开展律师调解是对律师业务领域的重要拓展,实现了律师专业法律服务与调解这一中国特色多元化纠纷解决机制相结合,对于进一步发挥律师在全面依法治国中的职能作用具有重要意义。

目前,全国已经存在一批以律师为主体的调解工作机构,且这批律师调解机构已经具备资深的调解律师队伍和相当成熟的调解经验,其中就包括像上海新闵调解事务所这样的民非企性质律师调解组织。

上海新闵调解事务所是2005年根据区委、区政府要求,经区司法局批准在民政局登记注册的民办非企业性质的社会组织。目前,上海新闵调解事务所已经与三中院(知识产权法院)进行了诉中律师调解的试验,具体为法院在庭审调查结束后询问双方当事人是否要调解,如双方同意调解,就通过委托书的方式,委托律师调解组织进行调解。同样,新闵调解事务所也与相关法院就委托律师调解组织进行诉前调解、诉中调解和执行调解、刑事执行调解进行了协商与沟通,法院与法官均非常有意向进行先行先试,而且进行先行先试,如涉法涉诉的申诉过程中的律师调解;诉讼中的委托律师调解;诉前的律师调解与司法确认;行政机关委托的律师调解并经司法确认,如信访矛盾化解、五违四必整治中矛盾化解;区级人民调解委托的律师调解;劳动监察、总工会委托的群体性劳资纠纷等律师调解。

因此,按照《促进条例》的相关文件精神,笔者认为,应当充分重视像新闵调解事务所这样律师调解经验成熟的律师调解组织进行先行先试,尽快发挥律师在及时化解社会矛盾、促进社会和谐稳定中的职能作用。

 推进多元化纠纷解决机制改革工作的重要意义

长期以来,诉讼或审判被视为民事纠纷解决的唯一途径,国家通过法院几乎将纠纷解决权全盘垄断,诉讼由此陷入公力救济唯一化的泥潭之中,诉讼中的弊端日益凸显,诉讼成本高昂,诉讼迟延普遍,诉讼中的不公和腐败问题多发频发,诉讼的过程和诉讼的结果很难满足人民群众不断增长的对于纠纷解决的期待与愿望,由此所造成的诉讼难题不断产生。与此同时,其他纠纷解决机制则日趋式微,比如人民调解功能萎缩,民事纠纷的行政解决不再行之有效,社会团体和组织化解纠纷的机能生成困难。因此,推进多元化纠纷解决机制改革工作成为了必然。

另一方面,推进多元化纠纷解决机制改革工作有助于完善社会治理体系,提高社会治理能力,构建公正合理的法治化秩序。随着改革开放的深化推进,社会利益格局多元、社会纠纷频发已然成为社会常态,人们对通过司法救济和社会救济化解纠纷所寄予的价值期待也不尽一致,如果依然局限于司法诉讼审判领域,利用法院一元化的诉讼机制来应对纷繁复杂的各式社会纠纷和冲突,不仅力不从心,使本已尖锐化的案多人少的矛盾更趋加剧,而且也时常会事与愿违,纠纷解决的结果也往往偏移社会公平正义的评价标尺,难以使当事人以及周边群众心悦诚服地感到满意。通过多元化纠纷解决机制的构建,除了使司法强化其职能和功能以外,同时还使行政机关焕发出解决纠纷的内在潜能,促使行政机关加快行政改革、转变政府职能的步伐。社会团体和组织也将在多元化纠纷解决机制体系的大格局中寻找定位、健康发展,发挥出固有的优势和长处,参与纠纷解决的过程,社会各界人士也有大量的机会各展其长,借助各种平台助推纠纷有效化解,这样就形成一个多元共治、各方参与、人人有责、协同齐进、相融互动的体系化纠纷解决机制,这种九龙治水的综合解纷模式较之于裁判中心主义下的法院单打独斗式的解纷模式,显然更具优势和实效,也更具有社会治理的可持续内生动源。



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