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解读《山东省多元化解纠纷促进条例》

    日期:2020-07-15     作者:江净(社会矛盾化解业务研究委员会、上海市新闵律师事务所)、彭小玲(上海市新闵律师事务所)

        2016年7月22日,山东省人大常委会第二十二次会议审议通过了《山东省多元化解纠纷促进条例》(以下简称“促进条例”),自2016年10月1日起施行,这是深化矛盾纠纷多元化解机制改革,推进平安山东、法治山东建设的一项重大举措。《促进条例》在切实推进纠纷多元化解机制中发挥了重要作用,笔者在此将对《促进条例》的立法背景、条文主旨、条文解读、立法意义及启示等方面,进行全方位多角度的分析,以期能对多元化解纠纷实践领域起到一定的参考作用。 

       一、《促进条例》的立法背景

进一步完善矛盾纠纷多元化解机制,是中央坚持系统治理、依法治理、综合治理和源头治理,探索新形势下预防化解矛盾纠纷的有效方法和途径。党的十四届四中全会明确要求“健全社会矛盾纠纷预防化解机制,完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制”随后,中央两办联合下发了《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》,要求按照完善制度、依法治理的原则,健全完善相关法律、法规、规章。最高人民法院通过下发规范性文件、推行改革试点等举措积极推进纠纷多元化解机制

2016年,山东省委按照中央精神,制定并通过了该《促进条例》及其他相关实施意见,首创用省级地方立法的形式固定了矛盾多元化解改革实践成果,这是推动多元化解纠纷地方立法,贯彻落实中央要求的重要举措

       二、《促进条例》体现的几点原则

      (一)切实面对和解决人民群众的纠纷化解需求

       随着我国改革的深入,多元化的纠纷主体多元化的利益冲突都需要建立与之相适应的纠纷多元化解机制。而当前,纠纷解决过度依赖诉讼,从山东省辖区内人民法院受理的诉讼案件来看,《促进条例出台上一年度案件增幅达到了17.9%,出台当年增幅为15.2%。

《促进条例》的宗旨就是要改变诉讼方式“一头独大”的纠纷解决方式缓解司法资源紧张矛盾,减少社会关系的对抗,降低人民群众化解纠纷的成本。因此,《促进条例》的立法原则之一就是要进一步整合和解、调解、仲裁、行政裁决等多种化解纠纷资源,为人民群众提供灵活便捷、费用低廉、便民利民、多元选择的解纷途径,满足人民群众多元解纷的迫切需要。

     (二)吸取改革实践经验,可行性和探索性并行

      在党委、人大、政府、司法以及社会各界参与配合下,山东省纠纷多元化解机制改革积累了一些行之有效的做法和经验,《促进条例》正是在这些经验的基础上,进一步总结提升,地方立法的形式将这些经验和做法进一步法制化、规范化。同时,多元化解纠纷工作在实践中也遭遇一些瓶颈,比如纠纷化解难以形成整体合力、基层解纷能力欠缺、工作保障和监督考核不到位等等。这些问题如何进一步改进解决同样是《促进条例》需要面临的问题,《促进条例》在指明工作方向的同时也留下了进一步开拓和探讨的空间,期待着多元化解机制的进一步成熟

      (三)鼓励多元化机制和司法保障机制并重

在大力强调非诉解纷方式的程序和实效,增进人民群众对多元化解矛盾纠纷机制的认同、夯实《促进条例》社会基础的同时,《促进条例》还充分发挥审判资源优势,为各类纠纷解决机制发挥作用提供有力保障、做好坚强后盾。

山东省各基层法院及绝大多数人民法庭都已建立诉调对接中心,将继续强化诉调对接中心功能,支持人民调解和各类行业性、专业性调解组织派员入驻,为当事人解决纠纷提供更多选择的同时,通过渗透司法的权威性和影响力,建立司法与其他化解方式有机融合的司法保障机制

       三、《促进条例》的内容框架及要点解读

《促进条例》共分八章65条。第一章为总则部分,第1条至第5条。第二章为职责分工,第6条至第17条,内容包括:人民政府及综治部门职责、司法机构职责、信访机构职责、村委居委职责、人民团体和社会团体职责及其联合化解职责。第三章为化解途径,第18条至31条,主要包括:七种纠纷化解途径、中立评估和调查、在线化解纠纷等。 第四章为程序衔接 ,第32条至42条,内容包括:首接负责制、邀请调解、多种纠纷解决方式的衔接等。第五章为组织建设 ,第43条至51条,主要包括:人民调解委员会、行业性调解组织和商事调解组织、个人调解工作室、律师调解队伍等多方调解力量。第六章为保障措施,第52条至59条,内容包括:纠纷多元化解服务平台、诉讼与非诉讼对接平台、经费保障、购买社会服务等。第七章为监督考核和责任追究,第60条至64条,内容包括:对国家机关及其工作人员的监督考核、对调解组织和调解员的监督管理、市场收费等。第八章为附则。 
     《促进条例》总结吸纳了山东各地推进多元化纠纷解决机制改革的成功经验,借鉴吸收了国内外理论与实践探索的有益成果,在制度设计和内容安排上体现了多项创新举措:

      (对各纠纷化解主体组织建设和职责进行定位,推进纠纷化解分流 

根据《促进条例》规定,各类矛盾纠纷可在源头处从以下几个层面分流:

1、人民法院内部诉调的分流

人民法院可以通过建立和完善特邀调解员名册制度、法院专职调解员制度, 以及通过诉讼外调解组织在人民法院的设立调解工作室,通过立案前或立案后多阶段的委托调解、案件类型的分流引导、专业事项的分类处理,实现调解与裁判的适当分离。

       2、充分发挥其他诉讼外调解组织的调解作用

首先,从化解主体上看,《促进条例》规定了十大主体的化解职责,分别为人民政府、各级社会综治部门、人民法院、人民检察院、公安机关、司法行政部门、人民政府法制工作机构、信访工作机构、村委居委、各类人民团体和社会团体,以及上述主体的联合化解职责。

其次,从化解方式上看,《促进条例》在规定了和解、调解、行政裁决、复议、仲裁、诉讼等常规化解途径之外,还强调了中立评估和调查的作用,并开创了在线化解纠纷的新形式。

再次,《促进条例》还通过矛盾化解首接负责制、邀请调解制、和解或调解协议债权文书公证、仲裁确认、调解协议的司法确认等规定,为多种纠纷解决方式能达成合力奠定了程序衔接的立法基础。

     (二)明确了人民法院在多元化解纠纷工作中的职责定位,并提出了具体要求:

1、诉讼风险告知。人民法院在登记立案前应当进行诉讼风险告知,引导当事人选择适宜的纠纷化解途径。

2、先行调解。当事人起诉的民事商事纠纷,人民法院认为适宜调解的,先行调解,先行调解的纠纷可以通过在人民法院调解组织和调解员名册中的组织或者个人进行调解。

3、司法确认和审查非诉执行。对符合法律规定的调解协议,当事人可以依法共同向人民法院申请确认其法律效力。对公证机关依法赋予强制执行效力的债权文书,对仲裁机构制作的发生法律效力的调解书、裁决书,当事人可以依法申请执行。

4、诉调对接平台建设。中级、基层人民法院构建诉讼与非诉讼方式对接平台。调解组织可以在该平台设立调解工作室。

多层次的经费保障制度

经费保障是推动矛盾纠纷多元化解的物质基础。

条例规定各级人民政府应当对纠纷多元化解工作所需经费给予必要的支持和保障,对社会组织设立的人民调解委员会、公益性调解组织及其人员给予适当经费补助和补贴。

县、乡镇、街道设立的人民调解委员会所需工作经费,纳入本级人民政府财政预算。而对于没有政府资金支持、实行市场化运作的调解,可以适当收取费用。

       四、《促进条例》意义及启示

     (一)深入认识《促进条例》的重大意义

     全面深化多元化纠纷解决机制改革,是山东省为响应和实现中央战略部署、提升社会治理水平、推进全社会多层次多领域依法治理的重大改革举措。《促进条例》规定,建立健全由和解、调解、行政裁决、行政复议、仲裁、诉讼等途径有机衔接、协调联动、高效便捷的纠纷多元化解机制,合理配置纠纷化解资源,为人民群众提供适宜的纠纷化解渠道,宗旨是要促进纠纷多元化解,保障人民群众合法权益,增进社会和谐,维护公平正义,无论对国家治理还是经济社会发展,都具有重要意义。 

      (二)发挥市场主体在建设多元化解纠纷机制中的“先遣兵”作用

       1、律所等市场主体能满足多元化解机制中第三方中立、专业、责任监管等要求

《促进条例》第十一条规定,司法行政部门应积极推动律师事务所等法律服务组织参与纠纷化解。事实上,律师事务所应当是纠纷多元化解的一支重要力量。律师事务所的本身所具有的法律服务行业属性决定了其具有一般的市场主体所不具有的专业性和技术性;其次,律师事务所可以根据当事人双方的共同委托,对纠纷事实、法律适用进行评估,或者对纠纷事实依法进行调查。评估意见和调查结果作为纠纷化解的参考依据。其发挥中立第三方的作用不可忽视;再次,律师事务所是成熟的国家法律行业机构之一,具有较强的组织性,其行业规则、职业道德和行政监管都已然成熟,具有较强的可追责性。

因此,律师事务所在纠纷多元化解机制中,应当充分意识到其优势地位,发挥应有的先遣作用,《促进条例》第五十条也规定,鼓励和支持律师协会、律师事务所建立律师调解员队伍,为纠纷化解提供服务。

2、律所等市场主体能利用市场方式解决财政预算的有限性

目前,根据《促进条例》第五十四、五十五、六十二条规定,山东省纠纷多元化解系统目前采用的补助补贴、财政拨款、市场合理收费、服务购买相结合的多层次保障机制。

对社会组织设立的人民调解委员会、公益性调解组织及其人员给予适当经费补助和补贴;县级政府、乡镇、街道设立的人民调解委员会则由本级政府财政拨款,纳入预算;没有政府资金支持的市场化调解运作,则可以适当收取费用。但补助和补贴的金额有限,财政拨款则受限于财政预算的统筹约束,其固有的有限性、约束性决定了其必定无法满足广大人民群众日益增长的对于各种矛盾纠纷的解决需求,以及各种不同的解决层次和方式。而律师事务所则可以在此充分发挥其市场主体的灵活性,通过市场化的运作,在提供全方位、多层次、专业性的化解服务供给的同时,用市场手段弥补财政经费无暇顾及之处,达到人民群众、政府、法院和社会发展等各方利益的共赢。





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