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解读《安徽省多元化解纠纷促进条例》

    日期:2020-09-08     作者:江净(社会矛盾化解业务研究委员会、上海市新闵律师事务所)、张王艳(上海市新闵律师事务所)

20181123日安徽省第十三届人民代表大会常务委员会第六次会议通过《安徽省多元化解纠纷促进条例》(以下简称《条例》),并于201911日起正式实施。本文结合安徽省高级人民法院院长董开军就《条例》接受人民网安徽频道专访内容,对《条例》简要解读如下:

一、《条例》出台背景简述

党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出,要健全社会矛盾纠纷预防化解机制,完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。随后,中央、安徽省委对健全多元化纠纷解决机制作出了重要部署。中办、国办印发的《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》明确提出,鼓励各地因地制宜出台相关地方性法规,从法律层面推进矛盾纠纷多元化解机制建设。2016年,安徽省委办公厅、省政府办公厅又印发了《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的实施意见》,对多元化解矛盾纠纷提出了明确要求。十九大报告指出,要加强预防和化解社会矛盾机制建设,完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。因此,在当前尚未出台国家层面多元化解纠纷立法的背景下,制定《安徽省多元化解纠纷促进条例》,贯彻落实中央和省委决策部署,使党的主张通过法定程序成为规范性要求,对于实现立法与改革相衔接,以法治思维和法治方式开展纠纷化解工作,具有重要意义。

从社会意义层面,《条例》的出台,一是提高社会治理能力和水平。当前,纠纷化解的体制、机制建设还不够完善,化解纠纷过度倚重诉讼途径,国家和社会治理过度依赖公共资源投入,司法机关反映的“案多人少”问题仅靠增加办案人员的办法,已不适应形势发展的需要。我国诉讼法、仲裁法、人民调解法等法律虽对纠纷化解主体、化解途径等作出相关规定,但尚未形成一个高效便民、相互衔接的联动机制,和解、调解、仲裁和行政裁决等非诉途径作用发挥不够。因此,需要通过立法,从制度层面推动非诉解决方式和诉讼形成协调联动机制,及时有效化解纠纷,提高社会治理能力和治理水平。

二是维护改革发展稳定、促进社会和谐。当前,我国改革正进入攻坚期和深水区,利益冲突日益加剧,社会稳定面临不少风险,由各种利益冲突引发的社会纠纷已经成为影响社会稳定的突出问题,原有的纠纷化解机制已经不能适应社会急剧转型、纠纷日趋多样复杂的形势需要。而纠纷解决方式的多元化,重点是提倡协商解决纠纷,充分发挥和解、调解等非诉方式在社会自治、行政执法、和谐司法和社会治理方面的重要作用,探索和创新新形势下化解群众性纠纷的新机制,提高当事人在纠纷解决中的自助和平等参与,减少对抗性裁决机制和机械适用法律的弊端,对于增加共识、提高社会凝聚力、促进社会和谐具有重要意义。

二、《条例》主要内容

《条例》分为总则、化解主体、化解途径、保障措施、监督管理及附则六个章节,共五十二条。主要有以下五个特点:一是区分了职责主体和义务主体,明晰了各主体在多元化解纠纷工作中的职责分工和作用。二是明晰了各纠纷解决途径之间的程序衔接,促进多元化解。三是明确了纠纷化解的具体调解部门,引导当事人理性选择纠纷解决途径。四是为调解途径的发展提供支持,创造条件,推动调解的社会化、市场化和发展壮大。五是建立服务平台,为形成多元化解纠纷提供保障。

(一)总则

第一章总则部分共六个条文。第一条首先明确了《条例》制定的目的,是为了促进多元化解纠纷工作,增进社会和谐,构建共建共治共享的社会治理格局。

第二条规定了《条例》的适用范围,即多元化解纠纷工作和与之有关活动。

第三条规定了多元化解纠纷的定义,即指通过和解、调解、行政裁决、行政复议、仲裁、诉讼等多种途径,形成合理衔接、相互协调的化解纠纷体系,为当事人提供多样、便捷、高效的化解纠纷服务。

第四条明确了多元化解纠纷工作的基本原则。要求坚持党委领导、政府主导、综治协调、多方参与、司法推动、法治保障,坚持属地管理与权责统一相结合,并遵循下列原则:1.公平公正;2.不违背法律法规和国家政策,尊重公序良俗;3.和解、调解优先,多方衔接联动;4. 预防与化解相结合。

第五条要求“一府两院”和有关部门、统筹协调社会治安综合治理的部门(以下简称综治统筹协调部门)、群团组织、基层群众性自治组织、企事业单位和其他社会组织,按照各自职责建立健全社会稳定风险防范、纠纷排查调解处理等制度,推进多元化解纠纷机制建设,从源头上预防和化解纠纷。同时,鼓励和支持公道正派、群众认可的社会人士和其他社会力量依法参与化解纠纷。

第六条则是要求国家机关、群团组织、企事业单位、新闻媒体等应当按照各自职责开展法治宣传教育,向公众普及多元化解纠纷,增强全民法治观念。

(二)化解主体

第二章是化解主体,共18个条文,区分了职责主体和义务主体,明晰了各主体在多元化解纠纷工作中的职责分工和作用。

为促进各种纠纷化解途径的有机衔接,《条例》从实际出发,在第八条明确由综治统筹协调部门将多元化解纠纷综合性一站式服务纳入县(市、区)、乡镇(街道)、村(社区)综治中心工作范围,组织开展纠纷排查、分流处置、归口管理和跟踪落实工作,协调化解各类纠纷。

第二章其他条款明确了人民法院,人民检察院,公安机关,司法行政部门,信访工作机构,民政、人力资源社会保障、自然资源、生态环境、住房城乡建设、交通运输、农业农村、卫生健康、退役军人事务、市场监督管理等有关部门和机构,法律法规授权的具有社会公共事务管理职能的组织,及工会、共青团、妇联、工商联、残联、老龄工作机构和消保委等的职责,形成党委领导、政府主导、综治协调、部门联动、社会协同、多方参与的纠纷多元化解工作格局,坚持属地管理和谁主管谁负责,对跨行政区域、跨部门、跨行业以及涉及人数众多、社会影响较大的纠纷,加强配合,共同化解。其中,《条例》第十二条及第二十二条着重体现了对律师事务所、律师参与化解纠纷,参与信访工作的重视和支持。第十二条规定,司法行政部门负责推动律师事务所、公证机构、司法鉴定机构、基层法律服务所、法律援助机构等法律服务组织参与化解纠纷;建立完善律师参与化解涉法涉诉信访案件等相关工作机制。第二十二条规定,律师、律师调解工作室或者律师调解中心可以作为中立第三方主持调解,协助纠纷当事人达成协议化解纠纷。鼓励和支持人民调解员、法律专家和法律服务工作者等依托相应调解组织设立个人调解工作室。

另外,为方便当事人化解纠纷,《条例》就目前容易产生纠纷的领域和焦点,明确支持设立行业性、专业性调解组织。《条例》第十八条、第十九条规定,设区的市、县(市、区)可以设立交通事故、医疗纠纷等行业性、专业性人民调解委员会;行业主管部门应当支持、推动设立本行业的行业性、专业性调解组织。交通运输、医疗保障、卫生健康、婚姻家庭、劳动人事、物业管理、征地拆迁、消费者权益保护、生态环境保护等领域的社会团体以及其他社会组织可以设立行业性、专业性调解组织;就专业性要求较高的投资、贸易、金融证券、房地产、工程承包、运输、知识产权、技术转让等商事领域,鼓励设立商事调解组织。

(三)化解途径

第三章是化解途径,第二十五至第三十八条。本章中明确当事人可依法自主选择化解纠纷途径。根据第二十五条规定,当事人可以依法自主选择化解纠纷途径有:和解;调解;行政裁决;行政复议;仲裁;诉讼以及法律法规规定的其他途径。为引导当事人选择适合纠纷特点和类型的化解方式,第二十六条至二十八条明确了和解调解优先的引导次序,在和解调解等均无法解决纠纷时,最后选用仲裁或者诉讼的方式,体现和解调解优先、分层递进、司法最后保障的纠纷化解体系。

《条例》第二十九条至三十八条对各类纠纷化解组织、化解途径和化解程序的协调联动、合理衔接作了规定,有利于推动纠纷化解资源的良性互动,保障纠纷多元化解机制的高效运行。

(四)保障措施

第四章为保障措施,第三十九至第四十五条。多元化解纠纷工作的有序进行离不开财力和人力保障。为建立稳定的经费保障机制,根据中办、国办和省委、省政府“两办”文件规定,《条例》规定了以政府支持为主的多层次经费保障机制:一方面,政府要对多元化解纠纷工作所需经费给予必要的支持和保障(第三十九条);另一方面,依据国务院对深化公共服务改革的部署,规定“行政机关和法律法规授权的具有行政管理职能的社会组织以及纳入行政编制管理且经费由财政负担的群团组织,可以通过政府购买服务方式,将符合条件的化解纠纷工作委托社会力量办理,所需服务纳入本级本部门政府购买服务指导性目录”(第四十条)。在队伍保障方面,鼓励高等院校或者职业教育学校开设多元化解纠纷培训课程,培养专业化的调解人才。鼓励社会力量开办调解人员培训机构,成立调解工作志愿者队伍,为化解纠纷提供人才储备。

同时,《条例》还要求:

 1.建立多元化解纠纷综合性服务平台。根据第四十二条规定,设区的市、县(市、区)、乡镇(街道)、村(社区)应当建立完善多元化解纠纷综合性服务平台,为化解纠纷提供便利条件。第四十三条规定,人民法院应当依托诉讼服务中心,建立诉调对接综合服务平台,完善诉调对接机制。根据需要,在交通运输、医疗保障、卫生健康、婚姻家庭、劳动人事、消费者权益保护、农村土地承包、建筑工程、物业管理、生态环境保护以及其他纠纷多发领域,建立一站式化解纠纷服务平台。

2.信息化建设。第四十四条规定,各级人民政府和有关部门、人民法院、人民检察院应当加强信息化建设,推进大数据运用,完善信息共享平台,实现在线咨询、协商、调解、监督以及联网核查,促进多元化解纠纷工作的信息化发展。

3.法律指导。定期或不定期对调解组织、调解员进行业务培训,着力提升调解组织、调解员调解能力和水平。第四十五条规定,有关国家机关、群团组织和其他社会组织应当完善调解员培训机制,定期组织培训,提高其职业道德水平和业务能力,推动调解员专业化建设。

(五)监督管理

第五章为监督管理,共六个条文,其中第四十六至第四十八条明确了以下几项监督管理措施:

1.各级人民政府和有关部门、人民法院、人民检察院应当制定和执行纠纷化解工作责任制度和奖惩机制;

2.各级人民政府应当将多元化解纠纷工作纳入年度工作考核。各级综治统筹协调部门对化解纠纷成绩显著的单位和个人按照有关规定给予表彰奖励;对未按规定履行职责,导致发生影响社会稳定事件的单位和个人,按照有关规定追究责任。

3.司法行政部门和有关行业主管部门应当建立健全调解组织名册和调解员名册管理制度,加强对调解组织和调解员的监督管理。

第四十九至第五十一条,对有关国家机关、群团组织和基层群众性自治组织、调解人员等在调解过程中有违反本条例规定行为的,均设定了相应的法律责任。

三、《条例》需完善及改进之处

《条例》中虽有提及行业调解、商事调解、律师调解,但仅就第二十九条规定“行业调解、商事调解、律师调解等调解活动,可以参照人民调解程序开展”、第三十八条规定“调解协议的效力确认适用有关法律的规定”,对行业调解、商事调解、律师调解等调解活动的各项调解协议效力确认、经费保障等未进行具体细化规定。鉴于我国法律目前规定行业调解、商事调解、律师调解协议的效力与合同等同,不具有强制执行力,现实中常常出现双方达成协议后不履行的情况,影响了调解效力的发挥。与人民调解相比,行业调解、商事调解、律师调解具有极强的专业性特点,但当下的规定将行业调解、商事调解、律师调解协议与人民调解协议等同,在解决纠纷的效率、质量和成本与收益分析等方面均存在问题。因此,我国应当进一步细化司法确认制度的立法问题,明确司法确认的程序、方式、救济措施等,让法院在实际操作中有法可依。

另外,《条例》虽然要求法院建立诉调对接综合服务平台,完善诉调对接机制,但是如果各地方诉调对接机制不一致,将不利于纠纷化解的效率。诉调对接的制度化和程序化离不开对接规则的规范化和法律化。

因此建议,一是为我国的诉调对接制定一部全国性的法律,不但可以保证全国范围内实践程序的连贯性、规范性和统一性,维护我国司法权威,还可以为诉调对接的实施提供一个统一的前瞻性指导思想。二是制定调解法,以使我国的多元化解纠纷解决机制更加完善,各种解决方法之间的衔接更为流畅,提高司法效率。




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