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企业年金法律问题研究

    日期:2011-12-16     作者:庞春云

         《社会保险法》从2007年底就提请全国人大常委会进行审议,历时三年,历经四次审议,最终艰难降生,中国的社会保障迎来跨越性的历史时刻。《社会保险法》作为新中国成立以来第一部关于社会保障的法律文件,填补了我国在社会保障领域立法的空白。
 但是,遗憾的是,这部作为社会保险重要里程碑、我国首部社会保险的“基本大法”,却没有企业年金的任何内容。在《社会保险法》草案的公开征求意见中,就有很大一部份的意见是要求对企业年金做出基本的法律规定,企业年金作为养老保险制度的第二大支柱,是完善养老保险制度必不可少的内容,企业年金应纳入《社会保险法》体系,以为日后制定《企业年金条例》指明方向。
     
一、企业年金

企业年金,即企业补充养老保险,是指企业及其雇员在依法参加基本养老保险的基础上,依据国家政策和本企业经济状况建立的、旨在提高雇员退休后生活水平、对国家基本养老保险进行重要补充的一种养老保险形式,是对国家基本养老保险的重要补充。
 企业年金源自于自由市场经济比较发达的国家,是一种属于企业雇主自愿建立的员工福利计划。企业年金,即由企业退休金计划提供的养老金。其实质是以延期支付方式存在的职工劳动报酬的一部分或者是职工分享企业利润的一部分。其主要特征:一是由企业发起建立;二是经办方式多样化;三是国家给予一定的税收优惠政策;四是企业年金基金实行市场化投资运营;五是政府在年金的建立和管理中不承担直接责任等。
 根据法律规范的程度来划分,企业年金可分为两类。一是自愿性企业年金。以美国、日本为代表,国家通过立法,制定基本规则和基本政策,企业自愿参加;企业一旦决定实行补充保险,必须按照既定的规则运作;具体实施方案、待遇水平、基金模式由企业制定或选择;雇员可以缴费,也可以不缴费;二是强制性企业年金。以澳大利亚、法国为代表,国家立法,强制实施,所有雇主都必须为其雇员投保;待遇水平、基金模式、筹资方法等完全由国家规定。
 根据资金筹集和运作模式来划分,企业年金也可分为两类。一是缴费确定型企业年金(DC计划)。通过建立个人账户的方式,由企业和职工定期按一定比例缴纳保险费(其中职工个人少缴或不缴费),职工退休时的企业年金水平取决于资金积累规模及其投资收益。我国现在实行的就是DC计划;二是待遇确定型企业年金(DB计划),也称养老金确定计划。指缴费并不确定,无论缴费多少,雇员退休时的待遇是确定的。雇员退休时,按照在该企业工作年限的长短,从经办机构领取相当于其在业期间工资收入一定比例的养老金。

二、目前现状

 企业年金是发达国家应对老龄化、构建多层次养老保险体系的重要支柱。我国在老龄化加速,“未富先老”的人口条件下,建立多元化养老体系是必然选择。我国企业年金发展面临的最大问题是便是法律层面规定的缺乏,导致企业年金的发展方向不明确。
 (一)企业年金发展缓慢。2004年起,我国开始建立企业年金制度,直至今天,发展依然缓慢,尤其是中小企业的年金发展存在重大障碍。
 (二)国际金融危机对企业年金的启示。
 启示一:发展企业年金,提高退休收入替代率。
 2008年底,国际金融危机席卷全球,内需不旺始终是制约经济增长方式转变的一个主要障碍。对于退休人员来说,养老金替代率持续下降是导致其消费不足的重要原因之一。
 大力发展企业年金,为完善社保制度、扩大内需和转变生产方式做贡献。当然,目前企业年金对提高退休收入替代率的贡献非常小,但是我国企业年金的发展空间却十分广阔。如果按个人和单位各缴费4%计算,积累40年后我国企业年金的个人替代率可平均达到23%;如按规定的两个8.33%缴费,40年后将高达48%。要是再加上基本养老保险,替代率合计将会达到100%。这将对有效提振消费信心和扩大内需起到一个质的飞跃。
  启示二:企业年金制度应由法律固定。
 从这次国际金融危机冲击影响来看,由于收益确定型(DB型)契约制企业年金的资产不是独立的,难以逃脱金融危机的影响。缴费确定型(DC型)企业年金损失甚微。
 由此可见,2004年两个部令确定的DC型信托制,是完全符合我国现阶段企业生命周期较短的现状,企业关闭之后也不会受到重大影响。从去年以来长三角和珠三角地区大批外向型企业关闭破产情况分析,只有信托型、资产型和DC型的企业年金制度,才符合中国的实际和抵御外部危机和内部波动导致的风险。

三、期待法律的明确规范

 (一)企业年金目前可适用的规定
 企业年金,有缴纳、管理、投资等各环节,故涉及的法律领域也较广,《劳动法》、《信托法》、《合同法》、《证券投资基金法》等法律均有涉及,而单就企业年金制度,亦出台了一些直接的规定进行规范。
 在企业年金制度的相关法律规范中,《企业年金试行办法》、《企业年金基金管理机构资格认定暂行办法》以及《企业年金基金管理试行办法》(现为《企业年金基金管理办法》)共同搭建起我国企业年金制度的基本框架。《企业年金试行办法》《企业年金金基金管理试行办法》合称为2004年企业年金两大部令。
 1、《企业年金试行办法》
 2004年1月6日,劳动和社会保障部第20号令发布了《企业年金试行办法》,自2004年5月1日起实施。该部试行办法,是我国目前企业年金制度的基础性规定,界定了企业年金的概念,规定了设立企业年金的条件、缴费、领取及管理。
 2、《企业年金基金管理机构资格认定暂行办法》
 2004年12月31日,中华人民共和国劳动和社会保障部第24号令公布了《企业年金基金管理机构资格认定暂行办法》,自2005年3月1日起施行。该办法所称企业年金基金管理机构,是指从事企业年金基金管理业务的法人受托机构、账户管理人、托管人和投资管理人等补充养老保险经办机构。明确规定了从事企业年金基金管理业务的机构,必须根据本办法规定的程序,取得相应的企业年金基金管理资格。劳动保障部负责企业年金基金管理机构资格认定。
 3、《企业年金基金管理办法》
 2004年2月23日,劳动和社会保障部、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会发布的《企业年金基金管理试行办法》,该试行办法于2011年2月12日被四部委发布《企业年金基金管理办法》所替代。该办法所称企业年金基金,是指根据依法制定的企业年金计划筹集的资金及其投资运营收益形成的企业补充养老保险基金。该办法系为维护企业年金各方当事人的合法权益,规范企业年金基金管理,根据《劳动法》、《信托法》、《合同法》、《证券投资基金法》等法律和国务院有关规定而制定。
 (二)年金规定存在的问题
   综上可以看出,对于企业年金这一重要的制度,是依靠《企业年金试行办法》、《企业年金基金管理机构资格认定暂行办法》以及《企业年金基金管理办法》三大办法搭建起的,而这三大办法法律地位低,难以承托起养老保险的第二大支柱企业年金;更何况企业年金又是一个相对复杂的课题,涉及五大当事人;企业年金市场又涉及商业保险、银行、证券、信托等多个领域,因此亟待有明确的法律法规体系来进一步完善。
 (三)期待法律的明确规范
 虽说2004年颁布的《企业年金试行办法》与《企业年金基金管理办法》,对企业年金制度中的主要问题进行了规范,但由于这两大部令“层级较低”、权威性较差、致使各部门之间难以配合,博弈激烈,政出多门,且规定较粗,不能解决实际问题。两大部令自2004年颁布以来已有七个年头,企业年金的运作依然困难重重。因此,期待以立法的形式将我国企业年金的法律组织形式及主要问题确定下来,以确保企业年金资产的安全性和独立性。
 1、立法应明确规定企业年金税优比例
 多年的实践证明,目前制约企业年金发展的最大障碍之一是税优政策不明确和不落实。法律如能克服阻力,对职业年金税优比例做出明确规定,必将有利于促进企业年金的发展。
 法律应对企业年金的税优比例做出明确规定,以防止部门博弈。自2004年企业年金两个部令中规定个人和单位两个8.33%的税优比例后,国资委于2005年8月下发的《关于中央企业试行企业年金制度指导意见》只确认了4%。2007年9月,国资委下发的《关于中央企业试行企业年金制度有关问题的通知》又将企业缴费比例扩大到两个部令的两个8.33%。但是,2008年2月财政部下发的34号文《关于企业新旧财务制度衔接有关问题的通知》又将其限定在企业缴费4%,个人缴费没有优惠。
 业内普遍认为,这个税优比例太低,不仅不能满足社会需求,而且还与2004年企业年金两大部令严重冲突。税优政策的变化无常和混乱,不能满足企业的预期,也致使金融机构无所适从,在一定程度上又损害了规章与政策的公信力。完善全国统一的税收优惠政策一直被业内视为加速企业年金市场发展的关键之一。
 为应对金融危机对我国实体经济的冲击,国务院于2008年12月发布的“金融30条”中提到了商业养老保险给予延迟纳税等税收优惠问题,但税收问题还是缺少具体的法律规定,故建议,以立法的形式将税优比例明确固定下来,彻底解决补充保险(包括医疗)在部委之间、中央与地方之间、国有企业和民营企业之间税优政策不一致的混乱状态。国家应尽快建立统一完整的税收体系,从企业年金的缴费、投资到领取环节都加以明确,建立适合我国国情的企业年金财税政策。
  2、立法应解决内部受托模式的两大难题
 法律应通过明确的规定来解决内部受托模式的两个难题,鼓励大中型国有企业的积极性。毋庸讳言,目前中国主要是大中型国有企业建立了企业年金制度,在建立企业年金制度的这些大中型企业中,主导模式是内部受托的理事会模式。但是,理事会连带责任的限定和无偿受托这两个法律难题困扰着“内部受托”模式的发展。而这些问题都牵涉到《信托法》的规定,企业年金的部令的法律位阶显然大大低于《信托法》的法律位阶,故为能彻底解决内部受托这两个难题,为大中型国有企业建立补充保险铺平道路,需要有《信托法》同样位阶的法律规定。
 立法应解决以下两大难题:
 第一,解决理事会连带责任的界定与限定问题。
 根据《企业年金基金管理办法》的规定,企业年金理事会是依年金计划存在、为年金计划而发起建立的内设机构,属“非法人团体”,是由企业代表和职工代表等人员组成一个特定的自然人的集合,他们成为年金基金的共同受托人。
 这种联合受托的法律形式目前还存在这样一个问题,根据《信托法》第三十二条的规定,共同受托人具有的连带清偿责任有两层含义:一是共同受托人因处理信托事务对第三人所负债务,应当承担连带清偿责任;二是共同受托人之一违反信托目的处分信托财产或者因违背管理职责、处理信托事务不当致使信托财产受到损失的,其他受托人应当承担连带赔偿责任。但是《信托法》并没有对连带责任的概念进行限定,第三十条只是规定,理事会在“一致行动”之后,一旦出现问题,理事之间必然承担连带责任,而不因其善意决策而免责。与英美等国相比,《信托法》的上述规定对共同受托人的责任要求显得过于苛刻,没有考虑其他共同受托人的免责情形。
 《企业年金基金管理办法》亦规定了赔偿责任,但未明确是连带赔偿责任还是按份赔偿责任。《企业年金基金管理办法》第二十一条规定:“理事应当对企业年金理事会的决议承担责任。理事会的决议违反法律、行政法规、本办法规定或者理事会章程,致使企业年金基金财产遭受损失的,理事应当承担赔偿责任。但经证明在表决时曾表明异议并记载于会议记录的,该理事可以免除责任。”
  《信托法》与《企业年金基金管理办法》对于理事会责任及免责规定不同,期待法律作出明确界定与限定。
 第二,解决理事会无偿受托问题。
 《企业年金基金管理办法》第十九条规定:“企业年金理事会依法独立管理本企业的企业年金基金事务,不受企业方的干预,不得从事任何形式的营业性活动,不得从企业年金基金财产中提取管理费用。”企业年金理事会的受托是无偿受托。
 同时,《企业年金基金管理办法》第二十一条规定:“理事应当对企业年金理事会的决议承担责任。理事会的决议违反法律、行政法规、本办法规定或者理事会章程,致使企业年金基金财产遭受损失的,理事应当承担赔偿责任。但经证明在表决时曾表明异议并记载于会议记录的,该理事可以免除责任。”
 在该办法中,一方面是无偿受托,另一方面是理事会成员的赔偿责任十分沉重,明显权利与义务不对等。
 由于理事个人的财产数量相对有限,与规模庞大的年金基金形成了巨大反差,与外部法人受托机构的赔偿能力相差甚远,一旦发生损害赔偿,没有抵债的能力,将难以承担起巨额的赔偿责任。而且,在理事成员承担的责任与义务之间显示出此种极大的不对等,在其承担的风险与回报之间显示出严重的不对称,理事会成员担负的责任巨大,但却没有相应的激励机制,这种无偿受托的情况对理事会成员来讲,有失公平。
 故建议立法应协调《信托法》与《企业年金基金管理办法》相关条款的修订,有必要对共同信托的责任与义务进一步予以明确,即在加强对受益人、委托人利益保护的同时,应加强对受托人合法权益的保护。
 第三,立法应解决外部受托模式两个难题,以降低中小企业和民营企业进入的门槛。
 2004年企业年金两大部令颁布以来,我国的企业年金制度之所以会步履蹒跚,就外部受托模式来说,主要存在着以下两个亟待解决的重要法律问题:
 一是解决企业年金管理机构的资格分散问题。2004年企业年金两大部令颁布以来,国家已经认定了两批金融机构,作为企业年金的受托人、帐户管理人、托管人及投资管理人。
 企业年金的复杂性表现之一,就是在整个企业年金计划中,涉及到多方当事人。《企业年金基金管理办法》共规定了五方当事人,即委托人、受托人、账户管理人(亦简称账管人)、托管人及投资管理人(亦简称投管人)。除委托人之外,其余四方又合称为企业年金管理机构。
 2005年,劳动和社会保障部公布了首批企业年金基金管理机构资格认定结果;2008年,劳动和社会保障部公布了第二批企业年金基金管理机构资格认定结构,如果把这两批认定结果放在一起做比较就会发现:在两批认定的41家机构中,同时具有两个资格以上的机构有15个,单一资格的机构有26个,即具有单一资格的26个机构占41个机构的63%。即大部分被认定为企业年金基金管理机构资格的管理机构拥有单一资格,即资格相对分散。
  二是解决养老金管理公司的法律地位问题。企业年金受托人,是指受托管理企业年金基金的符合国家规定的养老金管理公司等法人受托机构(以下简称法人受托机构)或者企业年金理事会。也就是说,企业年金受托人有两类人,或是养老金管理公司,或是企业年金理事会。
 关于企业年金理事会,《企业年金基金管理办法》对于其组成、相关权利及责任均进行了明确规定。而对于养老金管理公司,除了“符合国家规定”之外,就没有进一步明确的规定。而从劳动和社会保障部的两批认定来看,受托人的数量远远小于投资管理人和账户管理人,相对更为集中了。而从受托人的认定名单来看,事实上,这些机构还不是专业化的养老金管理公司,只是在现有制度基础上相关机构“优化”结果而已。
 海外的实践证明,建立捆绑式、一站购齐的专业化养老金管理公司是大势所趋,更适合现阶段企业年金市场的需要。法律应为建立养老金管理公司厘清部门关系,确定改革原则,规划改革思路。
 在借鉴海外先进经验的基础上,法律应因势利导,为养老金管理公司的定位制定一个法律框架,理顺养老金管理公司的审批与监管之间的关系,对行政主管部门的审批登记和资格认定的职能予以整合。应在法律层面上明确企业年金五大当事人的权利义务,以引导企业年金制度的良性发展。
 3、明确规定鼓励中小企业建立企业年金制度
 企业年金发展缓慢主要表现在中小企业上,要加快中小企业年金的发展,长期任务是改善中小企业生存发展的经济环境,近期工作是通过出台税收优惠政策、降低中小企业建立年金的门槛等措施,有效推进企业年金的较快发展。据了解,为鼓励中小企业建立企业年金,劳动保障部正在研究集合企业年金计划相关办法。业内人士建议,集合计划可以采取由受托人发起的前端集合模式。在明确责任主体是受托人后,只要能够形成一定规模,建立统一标准就可以发起成立。此外,不少企业年金管理机构建议,现有投资规定不能完全满足客户需要,投资品种的范围有待扩大,固定收益类投资比例上限有待提高。应在法律层面出台明确规定,以鼓励中小企业建立企业年金制度。



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